Al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti Danilo Toninelli
Gentilissimo Signor Ministro,
la scrivente O.S., in merito alla Sua iniziativa consultazione on line sul “Codice dei Contratti Pubblici, tra l’altro molto apprezzata, Le rappresenta, di seguito, un escursus storico-giuridico dal 1994 ad oggi, le criticità più urgenti emerse nel tempo e punti di riflessione con particolare attenzione agli incentivi di Progettazione e gli incentivi di Funzione che ne derivano.
Gli Incentivi di Progettazione furono introdotti per la prima volta nell’Ordinamento Giuridico Italiano dalla legge 109/1994 (c.d. legge Merloni).
La ratio della norma era finalizzata alla valorizzazione delle professionalità tecniche esistenti negli organici della P.A. e contestualmente costituiva un primo esempio di “spending review”, in quanto i costi di progettazione eseguiti dagli Uffici Tecnici delle Amministrazioni erano notevolmente più bassi di quelli affidati a tecnici liberi professionisti.
Inizialmente veniva riconosciuto al massimo l’1% del costo dell’opera o del lavoro per il progetto esecutivo.
Successivamente il dl 101/1995 ha esteso l’incentivo ai progetti preliminari e definitivi, alle indagini geologiche e geognostiche, agli studi di impatto ambientale e all’aggiornamento dei progetti già esistenti ancora di interesse pubblico.
La legge 127/1997 ha esteso l’incentivo alla redazione di atti di pianificazione.
Il dlgs 163/2006 (recante il primo Codice Appalti) ha previsto la possibilità di ripartire per ogni singola opera o lavoro una somma non superiore al 2% dell’importo posto a base di gara dell’opera o del lavoro, tra i dipendenti coinvolti, tenendo conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. Le sezioni regionali avevano quindi escluso dalle attività incentivabili la manutenzione ordinaria ed avevano invece riconosciuto l’incentivo solo alle manutenzioni straordinarie, purché si fosse resa necessaria un’attività di progettazione.
Il dl 90/2014 (decreto semplificazioni) ha istituito un apposito fondo per la progettazione e l’innovazione cui le Amministrazioni che bandiscono le gare devono destinare una quota fino al 2% degli importi posti a base di gara. Le risorse così raccolte possono essere destinate per l’80% ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori, mentre sono esclusi i dipendenti con qualifica dirigenziale. Il restante 20% è destinato all’acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione.
Il D.Lgs 50/2016 recante il nuovo Codice degli Appalti, in maniera controversa, abolisce di fatto l’incentivo di progettazione ed introduce il cosiddetto “incentivo di funzione” allargando l’incentivazione anche ai contratti di forniture e servizi. In particolare l’art. 113 recita:
- Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell’esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
- A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, le amministrazioni aggiudicatrici destinano ad un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull’importo dei lavori, servizi e forniture, posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle stesse esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti. Tale fondo non è previsto da parte di quelle amministrazioni aggiudicatrici per le quali sono in essere contratti o convenzioni che prevedono modalità diverse per la retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti. Gli enti che costituiscono o si avvalgono di una centrale di committenza possono destinare il fondo o parte di esso ai dipendenti di tale centrale. La disposizione di cui al presente comma si applica agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione.
- L’ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. L’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
- Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l’edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientemente informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli. Una parte delle risorse può essere utilizzato per l’attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento di cui all’articolo 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
- Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell’espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell’incentivo previsto dal comma 2.
5-bis. Gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture.
(comma aggiunto dall’art. 1, comma 526, legge n. 205 del 2017)
Tale confusione normativa e la mancanza dei necessari Regolamenti che le P.A. avrebbero dovuto emanare ha di fatto bloccato a partire dal 19 agosto 2014 il pagamento degli incentivi legittimamente maturati anche per le attività di progettazione. Peraltro l’avere escluso le figure dirigenziali dal diritto di maturare gli incentivi, ha contribuito a disincentivare le Amministrazioni alla emanazione dei Regolamenti, ritenendo che tale attività non avesse carattere di priorità rispetto alle altre attività istituzionali.
Il Dipartimento Amministrazione Penitenziaria dal 30 ottobre 2017, a conclusione dei lavori svolti da apposita Commissione nominata dal Direttore Generale dell’Ufficio Beni e Servizi (oggi Direzione Generale del Personale e delle Risorse) è in possesso di uno schema di Regolamento Incentivi di Funzione che regolamenta anche la fase transitoria dal 19 agosto 2014 alla data di entrata in vigore dell’art. 113 del D. Lgs. 50/2016 e s.m.i., tuttavia sebbene lo schema sia stato adottato, ad oggi non si hanno notizie dello stato dell’iter di approvazione.
Le sostanziali modifiche della normativa in materia di incentivi di progettazione/funzione risentono senza dubbio, da un lato delle pressioni politiche esercitate dagli Ordini Professionali che non hanno mai gradito che l’attività di progettazione fosse svolta in house dalle Pubbliche Amministrazioni, con risultati più che positivi e tangibile risparmio per l’Erario dello Stato.
Dall’altro la politica di appiattimento dei ruoli nella Pubblica Amministrazione, iniziata con l’abolizione delle qualifiche funzionali, tanto gradita alle sigle sindacali che hanno partecipato al tavolo delle trattative, ha contribuito e favorito le modifiche normative che hanno sostanzialmente ed ingiustificatamente stravolto l’impianto normativo della Merloni.
Tuttavia è facile dimostrare come tale politica si sia rivelata fallimentare per l’Amministrazione in quanto da un lato ha contribuito a mortificare sempre più le tecnici professionisti pubblici dipendenti, calpestandone la dignità personale in quanto gli stipendi senza ombra di dubbio non sono adeguati al carico di responsabilità civile penale ed amministrativa cui va giornalmente incontro un Professionista Dipendente Pubblico, e la dignità professionale considerato che le attività di progettazione vengono esternalizzate, oltre che un vero e proprio boomerang per la spending review, atteso che come auspicato dagli Ordini Professionali l’affidamento all’esterno delle attività progettuali implica costi notevolmente superiori.
Peraltro, specie in particolari contesti come per esempio nel caso dell’Amministrazione Penitenziaria, per la quale non esistono norme che sanciscono i criteri dell’Edilizia Penitenziaria, l’affidamento delle attività progettuali all’esterno non costituisce garanzia di migliore qualità. Infatti il libero professionista, a differenza del tecnico interno, sconosce totalmente le logiche e le esigenze istituzionali e di sicurezza dell’Amministrazione.
Si ipotizzi, a titolo di esempio, di voler affidare a progettisti esterni la progettazione dallo studio di fattibilità alla progettazione esecutiva, di un ‘opera pubblica di categoria Edilizia e del valore di €. 1.000.000,00, orbene, escludendo le attività specialistiche tipiche del geologo (figura tecnica raramente presente nell’organico delle p.a.) ai sensi del D.M. 17 giugno 2016, D.Lgs 50/2016 ex D.M. 143 del 31 ottobre 2013, recante il regolamento per la emissione delle parcelle professionali per ingegneri ed architetti, si ottiene un importo di parcella pari a circa 110.000 euro oltre un ulteriore 25% per tener conto delle spese accessorie e per l’IVA, pertanto complessivamente un costo per l’Amministrazione pari a circa 137.000 euro (Allegato 1).
Orbene se la medesima attività venisse svolta all’interno della Pubblica Amministrazione, la quota massima del 2%, comporterebbe un costo complessivo di €. 20.000,00, omnicomprensivo di ogni altro onere e non solo per la progettazione ma per tutte le attività del procedimento dalla programmazione della spesa, al progetto esecutivo, alla Direzione Lavori fino al collaudo tecnico amministrativo dell’opera. Peraltro una quota del 20% dell’incentivo, pari €. 4.000,00 sarebbe reinvestito per l’acquisto di software ed attrezzature informatiche.
E’ pleonastico verificare pertanto come sia estremamente più conveniente per l’Erario dello Stato affidare la progettazione in house.
Altro aspetto da rilevare è l’effetto di “indicatore di produttività” indirettamente fornito dall’incentivo di progettazione. L’amministrazione aveva in mano un potentissimo strumento per verificare la competenza professionale e la produttività delle figure professionali tecniche. Pertanto qualora venisse ripristinato, l’incentivo di progettazione sia per i lavori che per servizi e forniture diventerebbe uno strumento oggettivo di valutazione del dipendente, scevro dalle influenze delle simpatie/antipatie personali del Dirigente valutatore nei confronti del Dipendente Professionista.
Per la prima volta nella P.A. si avrebbe uno strumento oggettivo per la valutazione meritocratica.
Ovviamente, il tutto dovrebbe avvenire con l’attivazione di sistemi di controllo della qualità di progettazione, oltre che di penalizzazione per ritardi nella elaborazione dei progetti o per attività non svolte a perfetta regola d’arte.
Un ultimo aspetto da non sottovalutare è la valorizzazione delle figure professionali che per il carattere di esclusività del rapporto di Pubblico Impiego, mettono a disposizione esclusiva dello Stato tutto il proprio know-how tecnico-giuridico-amministrativo. Pertanto, considerato l’appiattimento dei ruoli ed elle competenze sancito dai recenti contratti di lavoro, l’incentivazione economica per l’attivazione dei procedimenti tecnico-amministrativi di Lavori, Servizi e Forniture, con l’eliminazione dei limiti stipendiali attualmente presenti costituirebbe l’unico strumento per ridurre il divario economico-professionale tra i liberi professionisti ed i professionisti dipendenti pubblici.
Si auspica pertanto che il nuovo “Governo del Cambiamento” preveda:
la reintroduzione degli incentivi anche per la progettazione di tutti quegli interventi di lavori, servizi e forniture che presuppongono la redazione di una progettazione da porre a base di gara per la scelta del contraente;
l’eliminazione della limitazione delle quote incentivanti esigibili, previste dall’attuale normativa;
approccio più manageriale e privatistico della gestione degli incentivi: i tecnici più competenti e più produttivi debbono avere la possibilità di guadagnare più quote incentivanti.
In attesa di un positivo risconto che accolga quanto su esposto e disponibile ad una collaborazione attiva, La salutiamo cordialmente.
Il Coordinatore Nazionale
Paola Saraceni
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