La figura del Responsabile del Procedimento nella P.A. – Osservazioni.

Di seguito le osservazioni relative allo Schema di Decreto del Ministro della Giustizia recante regolamento concernente norme per la ripartizione degli incentivi per funzioni tecniche di cui all’art. 113 del D. Lgs. 50 -2016 e ss. mm. e ii. recante il Codice degli Appalti Pubblici, inviate all’On. Renata Polverini, componente della Commissione Speciale Camera.

Da un’attenta lettura del documento, sono emerse alcune criticità ed incongruenze, che a nostro modesto parere vanno rapidamente sanate, prima della definitiva approvazione del Regolamento.

La figura del Responsabile del Procedimento nella P.A. fu introdotta per la priva volta in campo amministrativo dal D. Lgs. 241/90, in un periodo storico in cui il legislatore sentì il bisogno di far uscire dall’anonimato l’operato della Pubblica Amministrazione, e rendere il cittadino partecipe dell’azione della P.A. stessa. Per tale ragione si rese necessario che, per ciascun procedimento amministrativo attivato da ciascuna Unità Organizzativa della Pubblica Amministrazione, fosse individuato un soggetto che ne fosse referente e responsabile.

Nel campo del lavori pubblici, mutuando la figura introdotta dal D.Lgs 241/90, con la legge 109/94 e s.m.i., meglio nota come “legge Merloni” si introdusse la figura del Responsabile del Procedimento tecnico-amministrativo relativo alla programmazione, progettazione, appalto/concessione, esecuzione e collaudo delle opere pubbliche. In questo caso, si stabilì che il soggetto referente e responsabile del procedimento tecnico amministrativo avesse necessariamente delle competenze tecniche. Si ampliano e si specificano quindi le competenze e le responsabilità dell’unico soggetto cui tale incarico è affidato.

Le intervenute modifiche legislative, la introduzione delle norme sulla trasparenza ed anticorruzione, prima con il D.lgs. 163/06 e successivamente con il D.Lgs. 50/2016, per ultima la versione coordinata con il correttivo appalti D.Lgs. 56/2017, hanno nel tempo incrementato in maniera esponenziale compiti e responsabilità del RUP, estendendo tale figura, inizialmente prevista solo per appalti e concessioni di lavori anche ad appalti e concessioni di servizi e forniture.

Il codice individua all’art. 31 la figura e le competenze del Responsabile del Procedimento nei Contratti Pubblici relativamente ad Appalti o Concessioni di lavori, servizi e forniture (ALLEGATO 1)

Tuttavia come ben noto Il D. Lgs. 50/2016 recante il Codice degli Appalti in realtà è concepito come una normativa dinamica in costante evoluzione e nello spirito delle “soft low” rimanda all’ANAC tramite le Linee Guida, il compito di definire la disciplina di maggiore dettaglio per la definizione dei compiti specifici e requisiti del RUP.

L’ANAC ha a tal fine emanato le Linee Guida N. 3 di attuazione del D.Lgs. 50/2016 recanti “Nomina, ruolo e compiti del Responsabile del Procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni”

L’ANAC precisa al punto 2.4 della linea guida 3 che il RUP deve essere dotato di competenza professionale adeguata all’incarico da svolgere. Qualora nell’Amministrazione per carenza di organico non siano presenti figure di adeguata competenza professionale si può affidare l’incarico a soggetto non avente i requisiti, il quale si avvale dell’istituto della “Attività di supporto al RUP”, ovvero il RUP si avvale di altri soggetti interni o esterni all’amministrazione dotati delle competenze professionali di cui il RUP è carente.

L’ANAC precisa altresì quali siano le competenze professionali adeguate all’incarico da svolgere, distinguendo appalti e concessioni di lavori da appalti e concessioni di servizi e forniture

(ALLEGATI 2 e 3)

Nell’ambito dell’applicazione del codice degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, quindi le linee guida dell’ANAC prevedono chiaramente per la funzione del RUP adeguate competenze, formazione curriculare e professionale tecnico amministrativa, documentata, pluriennale oltreché l’aggiornamento costante. Per poter assolvere a tutte le funzioni richieste è necessaria altresì la competenza specifica tecnica e la conoscenza approfondita amministrativa, imputando peraltro a tale figura responsabilità elevate.

Tuttavia, nella gran parte dei casi, in molte amministrazioni sta avvenendo che tali incarichi (da cui non è possibile esimersi) vengano conferiti da parte dirigenti a cascata, senza consultazione, senza garantire il possesso dei requisiti di esperienza, formazione, competenza richiesti né il necessario supporto amministrativo per poter svolgere adeguatamente l’incarico. L’incarico viene conferito semplicemente per assolvere l’obbligo formale di cui però è responsabile direttamente il personale ignaro e messo nell’impossibilità di svolgerlo correttamente. Tali nomine infatti vengono effettuate d’ufficio e in molti casi senza consapevolezza né conoscenze e competenze da parte dell’interessato che si trova a ricoprire l’incarico. Invece i dirigenti con competenze amministrative e ruoli valorizzati fortemente, anche dal punto di vista economico, che potrebbero svolgere detti incarichi e fornire i supporti dovuti, subappaltano tali incarichi al personale sottoposto che non può esimersi dall’adempiere.

Nell’ottica di una futura e si spera rapida revisione della norma, in tali condizioni (ovvero nel caso di rup che non hanno le necessarie competenze amministrative e tecniche e requisiti normativi), è necessario che le nomine siano considerate nulle e che l’incarico, in ogni caso, debba essere accettato (e ritenuto valido solo se sono posseduti i requisiti richiesti). Inoltre nella pubblica amministrazione ove le risorse sono spesso insufficienti è necessario che tali nomine possano essere assunte solo da ruoli dirigenziali con incarichi amministrativi, che non ci siano responsabilità sulla persona che svolge il lavoro per l’ufficio (a meno di dolo o colpa grave). Dal momento poi che sono ormai state inserite nella pubblica amministrazione le dirigenze amministrative (remunerate da compensi importanti) dovrebbero essere solo loro a ricoprire tali incarichi supportati eventualmente ove necessario da figure tecniche.

Emerge in maniera chiara ed inequivocabile come il legislatore, con la figura del RUP abbia di fatto prodotto la “de-responsabilizzazione” delle Autorità Dirigenti della Pubblica Amministrazione, riversando un enorme carico di responsabilità civili, amministrative e penali, in capo al dipendente unico soggetto cui è affidato l’incarico di RUP, peraltro “gerarchicamente sottoposto”.  Soggetto che, come chiarito all’ultimo capoverso del comma 1 dell’art. 31, non può esimersi dallo svolgimento del compito “delegatogli” e che inevitabilmente diventa il cosiddetto “capro espiatorio” del procedimento tecnico-amministrativo.

Le responsabilità in capo al RUP risultano in ogni caso eccessivamente onerose se commisurate alla qualifica del dipendente a cui viene affidato l’incarico, alla qualità e quantità della formazione ed aggiornamento che l’Amministrazione Pubblica riesce ad erogare, ed ancor di più alla retribuzione del dipendente, assolutamente inadeguata se si potesse fare una analisi costi-benefici propedeutica alla accettazione dell’incarico.

Ma oltre quanto fino ad ora suesposto sussistono ulteriori criticità:

• La norma prevede che responsabile del procedimento possa essere indistintamente un dirigente, un funzionario o altro dipendente, dunque la funzione può essere svolta da personale appartenente a tutte le qualifiche che individuano i pubblici dipendenti (il medesimo incarico può indistintamente essere assegnato ad un funzionario tecnico/amministrativo direttivo di area 3 o ad un Assistente/Istruttore Tecnico/Amministrativo di area 2). Non sfuggirà quindi che, sotto il versante degli effetti sensibili, la norma costituisce un ulteriore segno di un avanzante processo di indistinzione, appiattimento e confusione, che grava sull’assetto dello stato giuridico dei pubblici dipendenti, segnatamente statali, per i quali si è passati da un ordinamento per qualifiche funzionali a quello per aree, con riparto di competenze e responsabilità sicuramente molto nebuloso.
• Altra criticità è costituita dal fatto che il legislatore, a fronte dell’elevato carico di responsabilità in capo ad un unico soggetto, non senta il bisogno di tutelarlo con obbligo a carico della Stazione Appaltante della accensione di polizze assicurative a favore del dipendente che ricopre il ruolo di RUP, non valutando che una garanzia a favore del RUP, oltre che tutelare il dipendente, principalmente costituisce garanzia per l’Amministrazione, che in tal modo sarebbe immediatamente tutelata da eventuali richieste di ristori risarcitori, in caso di errori e/o ritardi ed inadempienze del RUP stesso.
• Sussiste In ultimo, e non per ordine di importanza, una ulteriore importante criticità: l’incarico di RUP viene assegnato dal Dirigente dell’Unità Organizzativa che quasi sempre è il soggetto rappresentate la Stazione Appaltante ed a cui il RUP è gerarchicamente sottoposto. Ciò determina un inevitabile forma di sudditanza psicologica per il RUP, che non può attivare pienamente l’autonomia gestionale che la norma gli attribuisce (a titolo di esempio: nella scelta della procedura per la ricerca del contraente il RUP potrebbe optare per una soluzione più garantista per l’Amministrazione e per se stesso, ma meno rapida, la stessa potrebbe non essere condivisa dal Dirigente della Stazione Appaltante, che persegue invece un più rapido raggiungimento di risultati personali e pertanto impone procedure differenti). Tutto ciò inevitabilmente limita l’ampia autonomia gestionale che la norma, sulla carta, conferisce al RUP.

ALLEGATO 1

Art. 31

(Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni)

1. Per ogni singola procedura per l’affidamento di un appalto o di una concessione le stazioni appaltanti individuano nell’atto di adozione o di aggiornamento dei programmi di cui all’articolo 21, comma 1, ovvero nell’atto di avvio relativo ad ogni singolo intervento, per le esigenze non incluse in programmazione, un responsabile unico del procedimento (RUP) per le fasi della programmazione, della progettazione, dell’affidamento, dell’esecuzione. Le stazioni appaltanti che ricorrono ai sistemi di acquisto e di negoziazione delle centrali di committenza nominano, per ciascuno dei detti acquisti, un responsabile del procedimento che assume specificamente, in ordine al singolo acquisto, il ruolo e le funzioni di cui al presente articolo. Fatto salvo quanto previsto al comma 10, il RUP è nominato; la sostituzione del RUP individuato nella programmazione di cui all’articolo 21, comma 1, non comporta modifiche alla stessa. con atto formale del soggetto responsabile dell’unità organizzativa, che deve essere di livello apicale, tra i dipendenti di ruolo addetti all’unità medesima, dotati del necessario livello di inquadramento giuridico in relazione alla struttura della pubblica amministrazione e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato. Laddove sia accertata la carenza nell’organico della suddetta unità organizzativa, il RUP è nominato tra gli altri dipendenti in servizio. L’ufficio di responsabile unico del procedimento è obbligatorio e non può essere rifiutato.

2. Il nominativo del RUP è indicato nel bando o avviso con cui si indice la gara per l’affidamento del contratto di lavori, servizi, forniture, ovvero, nelle procedure in cui non vi sia bando o avviso con cui si indice la gara, nell’invito a presentare un’offerta.

3. Il RUP, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, svolge tutti i compiti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione previste dal presente codice, che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti.

4. Oltre ai compiti specificatamente previsti da altre disposizioni del codice, in particolare, il RUP:
5. a) formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti annuali, nonché al fine della predisposizione di ogni altro atto di programmazione di contratti pubblici di servizi e di forniture e della predisposizione dell’avviso di preinformazione;
6. b) cura, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo determinati in coerenza alla copertura finanziaria e ai tempi di realizzazione dei programmi;
7. c) cura il corretto e razionale svolgimento delle procedure;
8. d) segnala eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi nell’attuazione degli interventi;
9. e) accerta la libera disponibilità di aree e immobili necessari;
10. f) fornisce all’amministrazione aggiudicatrice i dati e le informazioni relativi alle principali fasi di svolgimento dell’attuazione dell’intervento, necessari per l’attività di coordinamento, indirizzo e controllo di sua competenza e sorveglia la efficiente gestione economica dell’intervento;
11. g) propone all’amministrazione aggiudicatrice la conclusione di un accordo di programma, ai sensi delle norme vigenti, quando si rende necessaria l’azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni;
12. h) propone l’indizione o, ove competente, indice la conferenza di servizi ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, quando sia necessario o utile per l’acquisizione di intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta, assensi, comunque denominati;
13. i) verifica e vigila sul rispetto delle prescrizioni contrattuali nelle concessioni.

5. L’ANAC con proprie linee guida, da adottare entro novanta giorni dall’entrata in vigore del presente codice, definisce una disciplina di maggiore dettaglio sui compiti specifici del RUP, sui presupposti e sulle modalità di nomina nonché sugli ulteriori requisiti di professionalità rispetto a quanto disposto dal presente codice, in relazione alla complessità dei lavori. Con le medesime linee guida sono determinati, altresì, l’importo massimo e la tipologia dei lavori, servizi e forniture per i quali il RUP può coincidere con il progettista, con il direttore dei lavori o con il direttore dell’esecuzione.

6. Per i lavori e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura il RUP deve essere un tecnico; ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al responsabile del servizio al quale attiene il lavoro da realizzare.

7. Nel caso di appalti di particolare complessità in relazione all’opera da realizzare ovvero alla specificità della fornitura o del servizio, che richiedano necessariamente valutazioni e competenze altamente specialistiche, il responsabile unico del procedimento propone alla stazione appaltante di conferire appositi incarichi a supporto dell’intera procedura o di parte di essa, da individuare sin dai primi atti di gara.

8. Gli incarichi di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori, direzione dell’esecuzione, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, di collaudo, nonché gli incarichi che la stazione appaltante ritenga indispensabili a supporto dell’attività del responsabile unico del procedimento, vengono conferiti secondo le procedure di cui al presente codice e, in caso di importo inferiore alla soglia di 40.000 euro, possono essere affidati in via diretta, ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a). L’affidatario non può avvalersi del subappalto, fatta eccezione per indagini geologiche, geotecniche e sismiche, sondaggi, rilievi, misurazioni e picchettazioni, predisposizione di elaborati specialistici e di dettaglio, con esclusione delle relazioni geologiche, nonché per la sola redazione grafica degli elaborati progettuali. Resta, comunque, ferma la responsabilità esclusiva del progettista.

9. La stazione appaltante, allo scopo di migliorare la qualità della progettazione e della programmazione complessiva, può, nell’ambito della propria autonomia organizzativa e nel rispetto dei limiti previsti dalla vigente normativa, istituire una struttura stabile a supporto dei RUP, anche alle dirette dipendenze del vertice della pubblica amministrazione di riferimento. Con la medesima finalità, nell’ambito della formazione obbligatoria, organizza attività formativa specifica per tutti i dipendenti che hanno i requisiti di inquadramento idonei al conferimento dell’incarico di RUP, anche in materia di metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture.

10. Le stazioni appaltanti che non sono pubbliche amministrazioni o enti pubblici individuano, secondo i propri ordinamenti, uno o più soggetti cui affidare i compiti propri del responsabile del procedimento, limitatamente al rispetto delle norme del presente decreto alla cui osservanza sono tenute.

11. Nel caso in cui l’organico della stazione appaltante presenti carenze accertate o in esso non sia compreso nessun soggetto in possesso della specifica professionalità necessaria per lo svolgimento dei compiti propri del RUP, secondo quanto attestato dal dirigente competente, i compiti di supporto all’attività del RUP possono essere affidati, con le procedure previste dal presente codice, ai soggetti aventi le specifiche competenze di carattere tecnico, economico-finanziario, amministrativo, organizzativo e legale, dotati di adeguata polizza assicurativa a copertura dei rischi professionali come previsto dall’articolo 24, comma 4, assicurando comunque il rispetto dei principi di pubblicità e di trasparenza. Resta fermo il divieto di frazionamento artificioso delle prestazioni allo scopo di sottrarle alle disposizioni del presente codice. Agli affidatari dei servizi di supporto di cui al presente comma si applicano le disposizioni di incompatibilità di cui all’articolo 24, comma 7, comprensive di eventuali incarichi di progettazione.

12. Il soggetto responsabile dell’unità organizzativa competente in relazione all’intervento, individua preventivamente le modalità organizzative e gestionali attraverso le quali garantire il controllo effettivo da parte della stazione appaltante sull’esecuzione delle prestazioni, programmando accessi diretti del RUP o del direttore dei lavori o del direttore dell’esecuzione sul luogo dell’esecuzione stessa, nonché verifiche, anche a sorpresa, sull’effettiva ottemperanza a tutte le misure mitigative e compensative, alle prescrizioni in materia ambientale, paesaggistica, storico-architettonica, archeologica e di tutela della salute umana impartite dagli enti e dagli organismi competenti.

Il documento di programmazione, corredato dalla successiva relazione su quanto effettivamente effettuato, costituisce obiettivo strategico nell’ambito del piano della performance organizzativa dei soggetti interessati e conseguentemente se ne tiene conto in sede di valutazione dell’indennità di risultato. La valutazione di suddetta attività di controllo da parte dei competenti organismi di valutazione incide anche sulla corresponsione degli incentivi di cui all’articolo 113.

13. è vietata, negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale e nelle altre formule di partenariato pubblico-privato, l’attribuzione dei compiti di responsabile unico del procedimento, responsabile dei lavori, direttore dei lavori, di collaudatore allo stesso contraente generale o soggetto aggiudicatario dei contratti di partenariato pubblico-privato o soggetti ad essi collegati.

14. Le centrali di committenza e le aggregazioni di stazioni appaltanti designano un RUP per le attività di propria competenza con i compiti e le funzioni determinate dalla specificità e complessità dei processi di acquisizione gestiti direttamente.

ALLEGATO 2 – REQUISITI RUP APPALTI E CONCESSIONI DI LAVORI

ALLEGATO 3 – REQUISITI RUP APPALTI E CONCESSIONI DI SERVIZI E FORNITURE

Il Coordinatore Nazionale Funzioni Centrali
Paola Saraceni
347.0662930